Zmiany demograficzne zachodzące w polskim społeczeństwie sprawiają, że kształtowanie polityki na rzecz aktywnego i zdrowego starzenia się jest jednym z kluczowych wyzwań dla naszego państwa. Odpowiedzią na te procesy miał być realizowany od 2012 r. przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Rządowy Program na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych. Jednak w ocenie NIK, Program nie osiągnął zakładanego celu czyli poprawy jakości i poziomu życia osób starszych dla godnego starzenia się poprzez aktywność społeczną.

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje, że tylko 1/3 zbadanych projektów ukierunkowanych było na pobudzenie czynnej aktywności seniorów i osiągnięcie trwałych efektów, wymagających stałych i regularnych działań (szeroko rozumiany wolontariat, czy budowanie integracji wewnątrz- i międzypokoleniowej). Krytycznie należy także ocenić nieprzeprowadzenie przez Ministra RPiPS rewizji Programu, co ograniczyło możliwość dostosowania go do strategicznych celów polityki senioralnej, a także skuteczne zarządzanie i konieczną, wraz z upływem lat, jego modyfikację.

Sytuacja demograficzna

W Polsce na koniec 2017 r. liczba ludności wynosiła 38,4 mln, w tym ponad 9 mln stanowiły osoby w wieku 60 lat i więcej. Trwający proces starzenia się ludności Polski będący wynikiem korzystnego zjawiska, jakim jest wydłużanie się trwania życia, jest pogłębiany niskim poziomem dzietności. Pogarszająca się sytuacja demograficzna stawia przed Polską wyzwania związane z planowaniem i kształtowaniem polityki na rzecz aktywnego i zdrowego starzenia się.

Polska należy do ścisłej czołówki europejskich krajów, w których kryzys demograficzny występuje w największym stopniu. Według prognozy GUS, w perspektywie do 2050 r. liczba ludności Polski zmniejszy się o 4,5 mln, natomiast populacja osób w wieku 60 lat i więcej wzrośnie do 13,7 mln i będzie stanowiła ponad 40 proc. ogółu społeczeństwa.

>>>ZOBACZ TEŻ: NIK negatywnie o profilaktyce uzależnień od alkoholu i narkotyków

Pogarszająca się sytuacja demograficzna stawia przed Polską wyzwania związane z planowaniem i kształtowaniem polityki na rzecz aktywnego i zdrowego starzenia się. Realizacji działań adresowanych do seniorów służy m.in. Rządowy Program na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych (ASOS). Celem Programu jest poprawa jakości i poziomu życia osób starszych dla godnego starzenia się poprzez aktywność społeczną.

Czym jest Program na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych

Program ASOS jest integralnym elementem działań na rzecz realizacji Strategii Rozwoju Kraju, Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego, Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego oraz Strategii Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Zakłada praktyczne włączenie sektora organizacji pozarządowych do działań służących aktywności społecznej seniorów w czterech Priorytetach:

• I Edukacja osób starszych
• II Aktywność społeczna promująca integrację wewnątrz- i międzypokoleniową
• III Partycypacja społeczna osób starszych
• IV Usługi społeczne dla osób starszych

Na etapie przygotowywania Programu Aktywności Społecznej Osób Starszych, Minister Pracy i Polityki Społecznej przeprowadził identyfikację problemów osób starszych (60+) pod kątem procesów społecznych i demograficznych. Nie uwzględnił natomiast diagnozy potrzeb osób starszych w zależności od ich sytuacji zdrowotnej, materialnej czy dostępu do organizacji niosących pomoc lub wsparcie. W konsekwencji taki kierunek działania jak promowanie wolontariatu kompetencji (czyli dzielenie się posiadaną wiedzą, doświadczeniem oraz umiejętnościami) nie był podejmowany w żadnej edycji Programu, a takie kierunki jak kształcenie opiekunów czy wspieranie rodzin w opiece nad osobą starszą poprzez rozwój usług opartych na wolontariacie podejmowane były w znikomym stopniu (po pięć projektów w każdym z tych kierunków w latach 2013-2017).

Przyjęty przez Ministra podział na Priorytety nie był ukierunkowany na rozwiązanie konkretnego problemu społecznego przypisanego do danego Priorytetu. Ponadto w różnych Priorytetach realizowane były podobne kierunki działań. Przykładowo działania związane z wolontariatem realizowane były we wszystkich Priorytetach, kształcenie opiekunów podobnie jak aktywność fizyczna osób starszych i aktywność turystyczno-rekreacyjna realizowane były zarówno w Priorytecie I jak i IV. Działania w obszarze kultury realizowano w Priorytecie II i IV. W konsekwencji oferenci w niektórych przypadkach mieli problemy z określeniem we wniosku właściwego Priorytetu. Problemy w tym zakresie mieli również eksperci oceniający oferty. W przypadku 30 proc. objętych badaniem ofert eksperci nie dokonali pełnej oceny zgodności zadania publicznego z Priorytetem wskazanym przez oferenta.

Najczęściej seniorzy uczestniczyli w projektach związanych z profilaktyką zdrowotną (porady zdrowotne, dietetyka, medycyna naturalna), zajęciami sportowymi i turystyką (zajęcia na basenie, nordic walking, wycieczki) oraz zajęciami w obszarze kultury i sztuki (rękodzieło, malarstwo, występy artystyczne, wyjścia do kina, teatru).

>>>ZOBACZ TEŻ: NIK o zapewnieniu opieki paliatywnej i hospicyjnej

Skuteczność Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych, rozumiana, jako osiągnięcie trwałych efektów w odniesieniu do założonego celu głównego - „poprawy jakości i poziomu życia osób starszych dla godnego starzenia się poprzez aktywność społeczną” - była niska. Tylko ok. 27 proc. zbadanych projektów ukierunkowanych było na pobudzenie czynnej aktywności seniorów i osiągnięcie trwałych efektów, wymagających stałych i regularnych działań. Chodzi przede wszystkim o szeroko rozumiany wolontariat, uczestnictwo w radach seniorów, czy budowanie integracji wewnątrz- i międzypokoleniowej. W ramach Programu ASOS najczęściej (ponad 60 proc. zbadanych projektów) dofinansowywano projekty obejmujące tzw. aktywność bierną, oznaczającą krótkotrwałe, jednorazowe działania polegające głównie na konsumpcji różnorodnych usług - np. wyjścia do kina, teatru, na wystawy, wycieczki, zajęcia sportowe, czy szkolenia z nowych technologii. W ocenie NIK, działania takie są potrzebne w ramach realizacji polityk lokalnych, nie powinny jednak być dominujące.

Badanie ankietowe NIK

W latach 2013-2017 z Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych skorzystało blisko 850 tys. polskich seniorów.

Jak pokazują wyniki badania ankietowego przeprowadzonego przez NIK, najczęściej ich uczestnikami były kobiety (73,5 proc.) i osoby mieszkające w miastach (69,5 proc.), a średnia wieku osób w nim uczestniczących wyniosła 67 lat.

Seniorzy brali głównie udział w wycieczkach jedno- lub kilkudniowych (ok. 41 proc.), w spotkaniach z ekspertami (ok. 36 proc.), w akcjach promujących zdrowy styl życia (32 proc.) oraz kursach posługiwania się nowymi technologiami (ok. 31 proc). Czego seniorzy oczekiwali? Że udział w projektach pozwoli im m.in. na poszerzenie wiedzy i umiejętności (ok. 67 proc.), przebywanie wśród ludzi (ok. 51 proc.), na miłe spędzenie czasu (43,5 proc.).

Po zakończeniu projektu 65,5 proc. osób deklarowało, że ich oczekiwania zostały spełnione całkowicie lub nawet powyżej tego, czego się spodziewali. Organizację zajęć za bardzo dobrą lub dobrą uznało niemal 84 proc. ich uczestników.

Mimo tych pozytywnych opinii, Najwyższa Izba Kontroli ocenia, że w latach 2013-2017 skuteczność Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych była niska, co oznacza, że jego cel główny - „poprawa jakości i poziomu życia osób starszych dla godnego starzenia się poprzez aktywność społeczną” - nie został osiągnięty.

Zdaniem NIK niska skuteczność Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych wynikała z następujących przyczyn:

• założenia Programu opracowano na podstawie częściowo nieaktualnych danych i nie poprzedzono ich bezpośrednimi badaniami potrzeb osób starszych, co utrudniło właściwe zaprojektowanie kierunków działań w Priorytetach. Diagnozy organizacji pozarządowych nie zawierały rzetelnego rozpoznania zarówno liczby jak i sytuacji osób starszych, do których miały być kierowane działania Programu ASOS.
• Program ASOS nie był wystarczająco spójny ze strategiami rozwojowymi kraju. W najmniejszym stopniu program ten był spójny ze Strategią Rozwoju Kraju, ze względu na to, że w dokumencie tym nie wskazano sposobów, jakimi cele powinny zostać osiągnięte. W największym stopniu był powiązany z Założeniami Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020.
• realizowano podobne kierunki działań w różnych Priorytetach, np. kierunki działań związanych z wolontariatem realizowane były we wszystkich Priorytetach. Powodowało to, że oferenci mieli problemy ze złożeniem wniosku do właściwego Priorytetu, a eksperci z dokonaniem oceny oferty.
• popełniono błędy w zarządzaniu. Polegały one m.in. na nieprzestrzeganiu procentowego podziału środków finansowych w poszczególnych Priorytetach, nieterminowym zawieraniu i rozliczaniu umów, braku możliwości porównania nakładów i efektów między poszczególnymi ofertami, a tym samym wyboru w konkursach najbardziej efektywnych projektów (o czym poniżej).

Finansowanie Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych

Pierwszy Program na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych realizowany był od września 2012 r. do grudnia 2013 r., a drugi będzie kontynuowany do końca grudnia 2020 r. Budżet Programu w latach 2012-2013 wynosił 60 mln zł, a w latach 2014-2020 wyniesie 280 mln zł (40 mln zł rocznie). Budżet składa się dwóch części: I część - dotacje: 95 proc. budżetu rocznego, II część - środki techniczne: do 5 proc. budżetu rocznego (koszty obsługi przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej). Każdemu z Priorytetów zostały przypisane środki w wysokości od 15 do 40 proc. całości budżetu na dotacje. Zgodnie z założeniami Programu ASOS wartość dotacji w konkursach wynosiła od 20 tys. zł do 200 tys. zł.

Minister udzielał dotacji ze środków Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych w ramach otwartych konkursów ofert organizowanych przez Ministerstwo. Dotacje przekazywane były na podstawie zawartych umów z organizacjami pozarządowymi. W latach 2013-2017 na dotacje dla organizacji pozarządowych wydatkowano 173 mln zł (w 2013 r. wydatkowano 21 mln zł, w kolejnych latach było to 38 mln zł rocznie).

>>>ZOBACZ TEŻ: NIK: Sieć nie wyciągnęła szpitali z długów

W latach 2013-2017 Minister przeprowadził pięć edycji konkursów na najlepsze projekty dofinansowane ze środków Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych. Z ustaleń kontroli wynika, że w czterech z pięciu ogłoszonych w okresie objętym kontrolą edycjach konkursów Programu, stwierdzono przypadki nieprzestrzegania procentowego podziału środków finansowych w poszczególnych Priorytetach. Przykładowo w Priorytecie II (edycja 2017) zaplanowano 9,5 mln zł na dotacje, a wydatkowano 12,2 mln zł (o 28 proc. więcej niż planowano).

W sumie w postępowaniach konkursowych złożono ponad 11 tys. ofert, z których dofinansowano łącznie nieco ponad 2 tys. ofert (18 proc. ofert złożonych), co wskazuje, że Program cieszył się dużą popularnością i zainteresowaniem jako instrument polityki senioralnej. Wynika z tego też fakt, iż liczba realizowanych projektów była niewspółmiernie mała w stosunku do potrzeb.

Najwięcej ofert zostało dofinansowanych w miejscowościach powyżej 100 tys. mieszkańców (49 proc.), a tylko 7 proc. ofert zostało dofinansowanych w miejscowościach poniżej 5 tys. mieszkańców. Co oznacza, że mieszkańcy małych miejscowości mają ograniczoną możliwość skorzystania z Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych.

NIK zwraca uwagę, że niewielka kwota środków przeznaczana na realizację Programu ASOS - przeciętnie w badanych latach ok. 197 zł na jedną osobę uczestniczącą w Programie i ok. 4,30 zł na statystyczną osobę starszą - nie pozwalała projektować działań spójnych, trwałych i efektywnych długofalowo. W konsekwencji finansowane z Programu działania, z uwagi na ograniczone środki, nie mogą z założenia w istotny sposób wpływać na jakość i poziom życia osób starszych.

Trudności z oceną realizacji zadań w Programie

Z ustaleń kontroli wynika, że swoboda wnioskodawców w ustalaniu rezultatów i brak standardów ich pomiaru, utrudniały ekspertom porównanie nakładów i efektów. Przyjętą praktyką było dowolne określenie przez oferenta we wniosku wskaźników realizacji projektów, jakie zostaną osiągnięte w wyniku realizacji projektu, łącznie z podaniem wskaźników ich pomiaru oraz wartości docelowej. W objętych kontrolą ofertach sformułowano od jednego aż do 21 rezultatów. W przypadku obniżenia kwoty wnioskowanej dotacji, zmianie zakresu rzeczowego projektu nie towarzyszyło dostosowanie wskaźników rezultatów do nowych warunków. We wszystkich tego typu przypadkach objętych kontrolą, Minister akceptował niewykonanie wskaźników rezultatu. Zdaniem NIK, niewskazanie przez Ministra oczekiwanej liczby rezultatów oraz sposobów ich monitorowania, w praktyce uniemożliwiał ustalenie stopnia realizacji celów szczegółowych.

W ocenie NIK, wskaźniki wymagają zmiany ich zdefiniowania tak, żeby w prosty sposób możliwy był pomiar stopnia osiągnięcia celu Programu, tj. poprawy jakości i poziomu życia osób starszych dla godnego starzenia się poprzez aktywność społeczną.

NIK wskazuje, że krytycznie należy ocenić nieprzeprowadzenie przez Ministra w 2017 r. rewizji Programu ASOS, co ograniczyło możliwość dostosowania go do strategicznych celów polityki senioralnej zawartych m.in. w Założeniach Długofalowej Polityki Senioralnej na lata 2014-2020. Powoduje to także, że w dalszym ciągu system monitoringu i ewaluacji jest niedostosowany do skutecznego zarządzania Programem, w tym określenia, w jaki sposób zmieniać kierunki działań aby były jak najbardziej efektywne.

Źródło: NIK