Nie wszystkie szpitale wojewódzkie w kujawsko-pomorskim spełniają komplet norm bezpieczeństwa dla pacjentów - ocenia NIK. Na tym tle pozytywnie wyróżniają się trzy bydgoskie lecznice, które zostały w ostatnich latach znacznie unowocześnione. Kontrolerzy NIK ustalili, że po dziesięciu latach - przyjęty w 2009 r. program inwestycyjny przyczynił się do podwyższenia standardu usług medycznych w szpitalach podległych samorządowi województwa kujawsko-pomorskiego.

Stan dostosowania polskich szpitali do norm zapewniających bezpieczeństwo pacjentów

Zgodnie z przepisami, od 1991 r. polskie szpitale mają zapewnić bezpieczeństwo zdrowotne pacjentów poprzez dostosowanie pomieszczeń i urządzeń do tzw. wymogów ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych. Wymogi te dotyczą m.in. usytuowania poszczególnych pomieszczeń, wyposażenia sal, odpowiedniego oświetlenia, wentylacji i klimatyzacji, a także zapewnienia nieprzerwanego zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną. Zostały one szczegółowo określone w rozporządzeniach Ministra Zdrowia.

Jednostki, które nie spełniały tych wymogów, miały obowiązek opracowania i zrealizowania programów dostosowawczych. Początkowo podmioty lecznicze miały na to 10 lat. Termin ten kilkakrotnie wydłużano ze względu na trudną sytuację ekonomiczną szpitali. W I kwartale 2016 r. wymogi spełniało zaledwie 8% szpitali w Polsce. Ostatecznie czas na realizację programów dostosowawczych określono - w ustawie o działalności leczniczej - na 31 grudnia 2017 r. Tymczasem do 31 sierpnia 2018 r. wymogów tych nie spełniała prawie połowa polskich szpitali.

Od 31 listopada 2017 r.szpitale mogą występować do Sanepidu o wydanie opinii na temat wpływu niespełnienia wymogów ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych na bezpieczeństwo pacjentów. Zgodnie z postanowieniami ustawy o działalności leczniczej, jeżeli szpital w sposób rażący naruszy warunki konieczne do prowadzenia działalności, wojewoda ma prawo taki podmiot zamknąć.

Po przeprowadzonej kontroli NIK skierowała do Ministra Zdrowia wniosek m.in. o podjęcie prac nad zmianą ustawy o działalności leczniczej, tak aby na szpitale nałożono obowiązek, a nie tylko możliwość wystąpienia do państwowej inspekcji sanitarnej o wydanie opinii o wpływie niespełniania wymagań ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych na bezpieczeństwo pacjentów. Przy czym NIK podkreśla, że opinia taka nie miałaby służyć wstrzymaniu działalności placówki ani jej zamknięciu, lecz powinna służyć Sanepidowi do wskazywania zaleceń (służących usunięciu stwierdzonego ryzyka) i terminów ich wykonania.

Spośród szpitali, które nie dostosowały się do określonych przepisami wymogów, 86% zwróciło się do Sanepidu o wydanie opinii o wpływie niespełnienia wymogów na bezpieczeństwo pacjentów. Pozostałe 14% (89 szpitali) o taką opinię nie wystąpiło. Co prawda, zgodnie z zapisami ustawy uzyskanie opinii inspekcji sanitarnej nie było obowiązkowe, jednak w przypadku braku takiej opinii trudno ocenić ryzyko, jak niespełnienie ustawowych wymogów wpłynie na bezpieczeństwo pacjentów.

Spośród 522 szpitali, które uzyskały opinie do 31 sierpnia 2018 r., w prawie ⅓ przypadków ryzyko zdrowotne dla pacjentów, wynikające z niespełnienia wymogów, określono jako znaczne, podczas gdy w sześciu województwach opinie nie wskazały żadnego przypadku znacznego poziomu tego ryzyka. NIK zwraca uwagę, że rozbieżności w ocenie ryzyka występującego w szpitalach między poszczególnymi województwami wynikają nie tylko z różnic w spełnianiu wymogów przez te szpitale, ale też z różnej metodologii określania poziomów ww. ryzyka.

Szpitale podległe Samorządowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego na tle innych szpitali wojewódzkich

Na koniec 2009 r. żaden szpital podległy Samorządowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie spełniał wymogów ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych. W związku z tym szpitale te opracowały programy dostosowawcze. W ich realizacji miał pomóc przyjęty przez Samorząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego „Program inwestycji rozwojowych i modernizacyjnych w szpitalach wojewódzkich na lata 2009-2016".

Na 31 grudnia 2017 r. w pełni dostosowane do wymogów ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych były 3 z 7 szpitali podległych Samorządowi tego województwa. Plasowało to Kujawsko-Pomorskie na drugiej pozycji w kraju pod względem procentowego udziału dostosowanych szpitali wojewódzkich (43%). Jednocześnie w szpitalach podległych Województwu Kujawsko-Pomorskiemu osiągnięto w latach 2010-2017 jeden z największych postępów w dostosowaniu szpitali do wymogów ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych w porównaniu z innymi szpitalami wojewódzkimi.

W przypadku 3 z 4 szpitali podległych Województwu Kujawsko-Pomorskiemu, które pozostały niedostosowane do norm ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych, organy Sanepidu nie stwierdziły znacznego ryzyka dla bezpieczeństwa pacjentów. Natomiast jeden ze szpitali - Szpital Zespolony w Toruniu - w ogóle nie wystąpił o uzyskanie opinii inspekcji sanitarnej w tym zakresie.

Przygotowanie do realizacji programu inwestycji w szpitalach Województwa Kujawsko-Pomorskiego

Samorząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego utworzył spółkę Kujawsko-Pomorskie Inwestycje Medyczne Sp. z o.o. (dalej: Spółka lub KPIM), której powierzono realizację inwestycji na rzecz szpitali wojewódzkich, a także monitorowanie i nadzór nad wykonaniem Programu. Na realizację zadań ujętych w Programie Spółka zaciągnęła kredyt w Europejskim Banku Inwestycyjnym (EBI) w wysokości 425 mln zł. Poręczycielem kredytu, a jednocześnie podmiotem, który miał za pośrednictwem KPIM spłacać kredyt, został Samorząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Biorąc pod uwagę wartość poręczeń udzielonych Spółce w okresie objętym kontrolą, tj. ok. 725 mln zł, zaangażowanie Województwa w inwestycje realizowane w szpitalach w latach 2010-2016 było najwyższe spośród 16 samorządów województw. Pełniąca funkcję inwestora KPIM miała wykorzystać środki z kredytu na budowę i modernizację podmiotów leczniczych, a także na zakup wyposażenia i sprzętu medycznego. Wytworzone przez Spółkę inwestycje miały być następnie przekazywane szpitalom wojewódzkim do bezpłatnego korzystania. Z kolei zadaniem szpitali była realizacja inwestycji własnych, które stanowiły 15% kosztów Programu.

Inwestycje podjęte w ramach Programu

Program inwestycyjny pozwolił na realizację 56 zadań inwestycyjnych na rzecz szpitali wojewódzkich o wartości 444,1 mln zł. Największą inwestycją w ramach Programu była przebudowa i rozbudowa Wojewódzkiego Szpitala Dziecięcego w Bydgoszczy (za kwotę 162 mln zł). Szpital wzbogacił się o nowe oddziały (chirurgii dziecięcej i neurochirurgii dziecięcej), nowoczesny sprzęt laryngologiczny, wyposażenie m.in. Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii. Ponadto placówka oferuje nowoczesną rehabilitację, klasy szkolne na każdym oddziale, a także udogodnienia dla matek z dziećmi.

Inną dużą inwestycją było utworzenie Parku Aktywnej Rehabilitacji i Sportu (PARIS) Centrum Onkologii w Bydgoszczy, którego koszty budowy w wysokości 42,7 mln zł zostały pokryte przez KPIM, a wyposażenie za kwotę 6,5 mln zł zakupiło Centrum Onkologii w Bydgoszczy.

W ramach Programu rozbudowano też Centrum Pulmonologii w Bydgoszczy (35,1 mln zł), Szpital Specjalistyczny we Włocławku (18,8 mln zł), a także zakupiono nowoczesny sprzęt i wyposażenie dla Szpitala Zespolonego w Toruniu (21,5 mln zł).

Na realizację Programu szpitale wojewódzkie wydatkowały ze środków własnych 73,6 mln zł. Zadania inwestycyjne szpitali w znacznej części polegały na wyposażeniu obiektów wybudowanych lub zmodernizowanych przez Spółkę. Działania zrealizowane w ramach Programu przełożyły się na wzrost przychodów z tytułu zakontraktowanych świadczeń zdrowotnych we wszystkich objętych nim szpitalach.

Problemy i nieprawidłowości w toku realizacji Programu

Program zrealizowano tylko w 70%, wydatkując 517,8 mln zł, czyli o 15% więcej środków, niż pierwotnie planowano (450 mln zł). Przyczyny tego stanu rzeczy były zróżnicowane:

• wzrosła stawka podatku VAT z 22% na 23%;
• zmieniły się przepisy dotyczące wymogów ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych - co pociągało za sobą konieczność zmiany założeń inwestycyjnych. Okazało się np., że określone w Programie modernizacje nie są możliwe do wykonania ze względu na zabytkowy charakter części budynków (dotyczyło to przede wszystkim szpitali wojewódzkich w Toruniu, połączonych w ramach Szpitala Zespolonego);
• Urząd Marszałkowski Województwa Kujawsko-Pomorskiego odmówił przyznania środków europejskich na sfinansowanie budowy PARIS, które określono w Programie na 23,7 mln zł. W efekcie konieczne było wykonanie zasadniczej części tej inwestycji przez KPIM, co ograniczyło środki na inne działania;
• w sposób nieplanowany wzrosły koszty zadań inwestycyjnych. Przyczyną było podjęcie dodatkowych robót budowlanych. Częściowo taka sytuacja nie była możliwa do przewidzenia, jednak w odniesieniu do robót o wartości 24 mln zł była to konsekwencja błędów w dokumentacji projektowej.

Za błędy w dokumentacji z jednej strony odpowiadały szpitale, które zleciły jej opracowanie, z drugiej Spółka KPIM, która wykorzystała wadliwe projekty do realizacji inwestycji bez odpowiedniej ich weryfikacji. Konsekwencją błędów było niezgodne z ustawą pzp udzielanie przez KPIM zamówień publicznych z wolnej ręki na prace dodatkowe, co NIK oceniła negatywnie. W konsekwencji koszty czterech inwestycji wzrosły o wartość dodatkowych dokumentacji projektowych (1,1 mln zł) lub nieplanowanych robót (24 mln zł).

Powyższa sytuacja wynikała z nieprzygotowania Spółki do realizacji zadań inwestycyjnych. W latach 2009-2010 KPIM była w organizacji i rozpoczęła inwestycje budowlane jeszcze zanim pozyskała pracowników o odpowiednich kwalifikacjach. Przyczynił się też do tego pośpiech związany ze zbliżającym się terminem dostosowania podmiotów leczniczych - wówczas ustalony na koniec 2012 r.

Stan techniczny inwestycji zrealizowanych przez Spółkę kontrolerzy NIK ocenili jako dobry. Wyjątkiem był budynek nr 13 z lądowiskiem Szpitala Specjalistycznego we Włocławku, którego budowę rozpoczęła Spółka KPIM, pomimo że nie dysponowała kompletną dokumentacją projektową. Spółka uzupełniła projekt o lądowisko dopiero w trakcie robót. Niestety wzniesiony obiekt - jako całość - obarczony jest wadami konstrukcyjnymi i usterkami. Oględziny NIK potwierdziły liczne przecieki, pęknięcia i zawilgocenia na ścianach budynku szpitala. Z dokumentacji kontrolnej wynikało, że usterki te odnawiają się co kilka lat. Z drugiej strony kontrolerzy NIK stwierdzili, że Szpital Specjalistyczny we Włocławku - odpowiedzialny za stan obiektu - nie podejmował skutecznych działań, aby rozwiązać ten problem.

Skutki finansowania Programu kredytem z EBI

Sfinansowanie 82% kosztów realizacji Programu kredytem z EBI pozwoliło na zmodernizowanie nawet tych szpitali wojewódzkich, które były w trudnej sytuacji finansowej. Jak wykazała analiza przeprowadzona przez kontrolerów NIK, sytuacja finansowa tylko jednego z siedmiu wojewódzkich szpitali (Centrum Onkologii w Bydgoszczy) była na tyle dobra, że byłby w stanie samodzielnie przeprowadzić niezbędne inwestycje. W wyniku przyjętych zasad finansowania kondycja finansowa szpitali wojewódzkich w latach 2009-2016 nie pogorszyła się.

KPIM wydatkowała wszystkie środki kredytu z EBI (425 mln zł) na realizację Programu, tj. na cele określone umową kredytową. Faktyczne obciążenie finansowe z tytułu realizacji Programu ponosi Województwo Kujawsko-Pomorskie, które poręczyło kredyt, jak również przekazuje KPIM środki niezbędne do jego spłaty. W latach 2009-2016 nie miało to istotnych negatywnych skutków dla tej jednostki. Jednak wynikające z Programu obciążenie wraz z kolejnym poręczeniem kredytu na realizację inwestycji w szpitalach wojewódzkich znacznie zwiększy zobowiązania Województwa w latach 2023-2038. Jak wskazuje wieloletnia prognoza finansowa, w 2023 r. maksymalne roczne zobowiązania Województwa z tytułu inwestycji w szpitalach będą trzykrotnie wyższe niż w 2016 r. i wyniosą 46,6 mln zł.

Największy stwierdzony podczas kontroli problem związany z finansowaniem Programu przez Województwo Kujawsko-Pomorskie dotyczył braku zapewnienia źródeł finansowania dla inwestycji własnych KPIM. W sytuacji braku wymaganego przez Europejski Bank Inwestycyjny wkładu własnego (140 mln zł w latach 2010-2016) przez prawie dwa lata nie można było uruchomić ostatniej transzy 25 mln zł kredytu. Konsekwencją było 2,5-letnie opóźnienie w zakupie wyposażenia dla Szpitala Dziecięcego w Bydgoszczy oraz niewykorzystywanie części pomieszczeń szpitala przez ten okres. Kontrolerzy NIK zwrócili uwagę na bierną postawę Województwa Kujawsko-Pomorskiego, organizatora Programu, który pomimo braku źródeł finansowania niezbędnych inwestycji - o czym wiedział od końca 2010 r. - nie podejmował konkretnych działań w celu rozwiązania tego problemu.

Po przeprowadzonej kontroli NIK skierowała do Ministra Zdrowia wnioski de lege ferenda o podjęcie prac nad zmianą ustawy o działalności leczniczej, tak aby:

1. na szpitale nałożono obowiązek, a nie tylko dano możliwość wystąpienia do państwowej inspekcji sanitarnej z wnioskiem o wydanie opinii o wpływie niespełniania wymagań ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych na bezpieczeństwo pacjentów;
2. przepisy określały jednolite zasady wydawania opinii o wpływie niespełniania wymagań ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej, w tym obowiązek określania zaleceń w celu wyeliminowania stwierdzonego ryzyka i terminu na ich wykonanie.

NIK skierowała również wnioski do:

- Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego:

• o zwiększenie nadzoru Województwa nad działalnością KPIM;

- dyrektorów szpitali wojewódzkich niespełniających obowiązujących wymogów:

• o zapewnienie dostosowania szpitali do wymogów ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych;

- Dyrektora Szpitala Zespolonego w Toruniu:

• o podjęcie działań zmierzających do niezwłocznego uzyskania opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o wpływie niespełniania wymagań ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych na bezpieczeństwo pacjentów.

Źródło: NIK